《中央帝国的财政密码》:历史的财政逻辑

《中央帝国的财政密码》  郭建龙 著  

中国是一个早熟的国家,在两千多年前就发明了中央集权制。在这套制度发明之前,人类几乎不可能在数百万平方千米的疆域内建立统一的国家。由于交通和科技的限制,统治者无法让千里之外的人们都俯首听命。

周代虽然建立了诸侯制,但由于天子对诸侯的控制力太弱,各个诸侯逐渐独立成了国家。秦汉发明的中央集权则在地方上建立了一整套的官僚体系,体系中的官员们由中央任免和控制,对人民进行统治,同时又相互监督、相互制衡。那时候,中央政府控制官僚最重要的手段是财政,除了中央之外,其余机构无权收税,也不能给官员发放工资。这样,官员就成了中央政府豢养的统治工具,而中央政府则通过官僚网络牢牢控制了民间。但是,中央集权制却有一个很大的问题:随着政权的延续,官僚机构作为整个帝国的维稳系统会变得越来越庞大,让古代的农业社会逐渐养不起。在王朝建立初期与和平时代,官僚机构的规模还比较小,这时,可以通过正规的农业税来养活。可一旦进入战争状态,或者到了王朝后期,官僚体系膨胀过于快速,仅仅靠正规的税收就无济于事了。这时,就会进入一个快速的财政扩张期,皇帝发展出正规税收之外的各种手段,从民间攫取财富。最早进入皇帝视野的是“国有企业”。早在汉武帝时期,就已经摸索出了一套建立国有企业的方法。汉武帝继承了文景之治的成果,本来是财政富裕的时代,但他发动针对匈奴的战争,迅速耗空了国库,仅仅靠农业税无法弥补财政赤字。为了获得更多的收入,汉武帝决定依靠政府对于自然资源的垄断,建立一系列的国有企业。当时盐和铁是最主要的自然资源,围绕着盐铁也形成了最先进的工业部门,可谓汉代的IT行业。汉武帝围绕着盐铁资源,垄断了经营权,建立了一系列的国有企业。民间为了购买盐和铁,必须向政府支付更高的价格。垄断前后形成的价格差,就成了汉武帝的战争经费。

除了建立国有企业,汉代还第一次将货币发行权垄断到中央政府手中,从而可以利用货币贬值(铸币时代主要是靠往铜中掺入其他贱金属来实现),从民间抽取财富。

汉代之后的大部分朝代都继承了武帝的衣钵,在建立资源垄断上大做文章,形成了对中国民间经济的第一道金箍。

唐代则为中国现代经济提供了另一个蓝本:土地公有制。唐代的土地公有制源头来自北魏,并经过北周和隋,最终传给了唐。它规定:当一个人出生,就由政府分给他一块耕地;作为交换,一旦他成年,就必须向政府缴纳土地税;当他死亡时,政府把耕地收回,以便发给其他的新生人口。这种制度下,政府是全国最大的地主,农民只是终生的租客,税收就是租金。另外,唐代也是一个政府参与经营的时代。皇帝允许每一级政府、每一个衙门拥有经营性土地和资金,这些衙门都可以参与市场经营活动,挣钱来筹措一部分财政资金,维持自身的运转。可以说,唐代的政府是既当裁判员,又当运动员。但唐代的官营效果很差劲,常常处于亏本状态。主要原因在于,政府控制土地的成本太高,虽然可以短暂获利,但从长远来看,不仅会搅乱民间秩序,也无法保证政府持续获利。而政府由于不懂经营规律,所做的商业活动要么无法盈利,要么只能实行强买强卖。结果,政府不仅没有从经营活动中获得足够的财政收入,反而导致唐代的中央财政捉襟见肘,状况一直不佳。

正是由于糟糕的财政,唐玄宗在盛世时期也不得不委曲求全,建立了节度使这个职务。在此之前,中央政府总是把一个地方的军权、财权和行政权分在不同的官员手中。但随着中央财政的崩坏,皇帝往往拿不出钱来养活边关的军队,于是,他把边关地区的军权、财权、行政权合并起来授予同一个人,让他自己想办法收税,再用这些税收养活军队打仗。节度使的设置,破坏了正常的官僚制度,无法产生有效的制衡,使得节度使大权在握,有力量反抗中央,并最终导致了安史之乱。可以说,唐代的衰落首先是一个财政问题,再扩大成为一个军事问题。

在汉唐的财政经验之外,宋代则为中国提供了最后一个强有力的工具——纸币。从宋代开始,中国的每一个朝代(除了清代)都会产生剧烈的纸币通膨,中央政府突然发现,纸币是一种更容易攫取财富的工具,并且迅速滥用。即便到了现代,世界各国也都发现纸币是一个快速的筹款工具,并倾向于过度使用,最近世界性的流动性泛滥就是这样的结果。

从上面的回顾也可以看出,国有企业、土地公有制、金融垄断,这三大制度在中国古代都有了非常深入的实验。而它带来的结果也在一次次重复,每一次的重复虽然有特殊性,却又有许多规律可以追寻。《中央帝国的财政密码》一书在叙述这些中国古代的经验教训时,试图寻找其中的规律,为现代社会经济的池塘中,掺入一点古人的眼泪。

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